“137号文件”激发压矿抵偿争议：计较抵偿差别庞大，同类案分歧判 -

记者 | 王飞

编辑 | 曹林华

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张唐铁路通车5年后，修路埋下的一段矿产纠纷至今仍在继续。

这条西起内蒙、东抵河北的铁路，总投资400.01亿元，全长525公里，占我国能源大通道（鄂尔多斯——唐山）总长的一半以上。通车后，内蒙古的煤炭等资源藉此源源不断运往曹妃甸港口。

满载煤炭的列车从河北承德市长阁村呼啸而过时，很少有人知道高架铁路下埋藏着一个储量1003万吨的铁矿。

2005年，丰宁长阁矿业有限公司（下文简称“长阁矿业”）取得该铁矿的探矿权。2009年因张唐铁路开工建设，该铁矿遭大面积压覆。对补偿事宜，北京铁路局要求根据原国土资源部（现自然资源部）出台的“137号文件”的相关条款进行补偿，而长阁矿业主张应根据行业评估标准定价。两种评估结果相差近1亿元。

由此，引发一场长达10年的物权保护纠纷。长阁矿业终审败诉后，近日，记者从长阁矿业获悉，最高人民检察院已受理其监督申请，但对于是否提起抗诉尚未有结论。

界面新闻梳理发现，在司法实践中，由于对“137号文件”的法律效力认定不一，压矿补偿案件多次出现“同类案不同判”的现象。甚至最高人民法院对类似案件的判决也截然相反。

北京大成律师事务所高级合伙人、能源环境专业组主负责人钱学凯认为，因《物权法》对矿权补偿缺乏明确规定，因此部分法院直接参考“137号文件”，导致判决时会出现截然相反的结果。法院应当基于公共利益原则，尊重矿权市场价值，而非简单引用原国土资源部137号文件进行判决。

一条铁路引发10年纠纷

在河北省丰宁满族自治县长阁村3公里处，一条原本通往梨树沟铁矿的道路在张唐铁路面前戛然而止。

丰宁满族自治县位于张家口市与赤峰市的大断裂之间，矿产资源十分丰富，目前已发现铁、钼、铅锌等30多种矿产资源。

长阁矿业公司副总经理孟宪岭告诉界面新闻，2004年前后，丰宁县政府依托本地的矿产资源，着力培育矿山企业。《河北国土资源》刊发的一篇《把矿业做大做强——丰宁满族自治县矿业经济发展的调查》文章显示，全县31家纳入统计的工业企业中，矿山企业占到16家，全县矿业总产值达4.9亿元。

2005年，丁连茂和36位退伍转业的战友自筹资金成立长阁矿业。同年6月，长阁矿业通过挂牌方式获得“河北省丰宁县南关乡长阁村梨树沟铁矿普查”探矿权，储量为1003.5万吨。

长阁矿业公司获得探矿权后，长阁矿业开始为“探转采”矿权做一系列准备工作，包括修路、建选矿厂、尾矿库，以及制定开发方案，用地申请等工作。“当时员工有40多人，宿舍也已建好，眼看就可以开采。”孟宪岭说。

此时，一个意外的消息传来。2008年12月，河北省发改委下发通知，明确张唐铁路等11个建设项目，长阁矿业的梨树沟铁矿成为张唐铁路规划中的必经之地。

张唐铁路规划总长528公里，总投资400.01亿元，是打通内蒙古和河北资源运输的重要通道。建成后，内蒙古的煤炭等资源藉此源源不断运往曹妃甸港口。

一审判决书显示，张唐铁路压覆梨树沟铁矿资源量900万吨，剩余资源量100万吨。依据河北省相关规定，剩余资源总量已不能获得采矿权证。长阁矿业随后停工停业。但双方对于补偿数额始终未能达成一致。

停业10年后的长阁矿业。受访者供图

两种补偿相差近亿元

补偿原则历来是压矿纠纷中分歧的焦点，也成为长阁矿业和北京铁路局持续多年未达成共识的主要原因。

2010年9月8日，原国土资源部（现自然资源部）下发的《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（简称“137号文件”），对压覆矿产资源审批和矿业权人经济补偿范围做具体规定，原则上补偿范围应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

该补偿原则被业内普遍理解为补偿“直接损失”原则，即只计算压覆矿产的直接投入。

当年，中国矿业权评估师协会公告《中国矿业权评估准则》。业内以该《准则》为执行矿业权评估业务必须遵守的规范。

“137号文件”要求按照政府规定的应缴价款做为参数，而评估机构大多根据矿产评估基准日的市场价格作为参数。因此，两者往往差距较大。

2010年以前，“137号文件”和《中国矿业权评估准则》尚未出台，处理压矿纠纷案件并无统一标准。

长期关注矿产压覆案件的北京大成律师事务所高级合伙人钱学凯介绍，各项工程建设常常出现压覆矿产资源现象，但矿产资源压覆管理存在一定问题。一方面是某些工程建设单位为尽快上项目未严格规定履行报批手续，导致未批先建；另一方面，在压覆矿产资源行政审批过程中，矿业权人既没有知情权，也没有参与权，只能在压覆矿产资源批复后被动与建设单位进行谈判。矿产资源压覆工程建设单位与矿业权人也常常因为压覆经济补偿常常达不成协议，影响工程进度。因此“137号文件”的出台具有重要意义。

2010年9月8日，出台的“137号文件”则在补偿规定中明确使用“矿业权人”的概念，不再对压覆探矿权和采矿权进行区分，同时将建设单位与矿业权人签订的补偿协议作为对压矿审批程序的必备文件，将补偿程序前置，从而避免矿业权人陷入因行政机关先行批复再与建设单位协商补偿的被动局面。

北京铁路局主张根据原国土资源部“137号文件”的补偿原则进行评估，长阁矿业则要求根据矿产市场价格进行损失评估。

2011年，北京铁路局委托河北兰德矿业评估咨询有限公司对探矿权价值进行评估。该公司依据“137号文件”，并参照《河北省矿业权价款缴纳办法（试行）》出具《评估咨询报告》，确认梨树沟铁矿探矿权价值为1926.72万元。

2013年，长阁矿业公司委托北京岳海鑫矿业咨询公司，根据《中国矿业权评估准则》采用折现现金流方法出具《评估报告》，结论为该铁矿探矿权价值11591.35万元。两份报告结果相差近1亿元。

定案依据认定不一

2014年，长阁矿业以北京铁路局侵犯物权为由将其告上法庭。同年8月1日，河北省高级人民法院受理该案。

长阁矿业要求北京铁路局补偿探矿权等各项损失共2亿元。北京铁路局则认为，长阁矿业的补偿要求超出“137号文件”的补偿范围，请求法院驳回原告全部诉讼请求。

庭审中，河北省高院认为张唐铁路在修建前已获得河北省国土厅同意，因此北京铁路局不构成侵权行为。鉴于双方互不认可单方提交的评估结论，河北省高院委托河北矿业资产评估有限责任公司进行评估，以折现现金流方法评估，结论为案涉探矿权价值为7663.73万元。

河北省高院认为，对于压覆矿产资源补偿标准，《物权法》并未作出明确规定，虽然原国土部出台过“137号文件”，但该文件为指导性规定，而非强制性规定，在双方不能自行协商一致的情况下，河北矿业资产评估有限责任公司作出的司法鉴定可以作为定案依据。

2017年6月27日，河北省高院作出一审判决，在扣除北京铁路局前期预付给长阁矿业的500万元补偿款后，要求北京铁路局给付长阁矿业公司压覆补偿款7464.9335万元及利息，驳回长阁矿业公司其他诉讼请求。

此时，张唐铁路已通车2年多。公开资料显示，时任河北省、天津市主要负责人均表示该铁路对于推动区域经济一体化、协同沿线地区发展具有重要作用。

对于这份判决，双方都不买账，并同时向最高人民法院提起上诉。

长阁矿业认可一审法院认定的7663.73万元探矿权价值，但要求增加停工停业等其他损失340万元，而北京铁路局则坚持“137号文件”的补偿原则，请求依法撤销一审判决，改判驳回长阁矿业公司的全部诉讼请求。

2017年9月13日，最高人民法院认为，探矿权能否转化为采矿权具有不确定性，且因市场价格变动，采矿权人的预期利润未必能够实现，因此压覆矿产资源的补偿范围应根据“137号文件”的相关条款。北京铁路局委托的河北兰德矿业评估咨询有限公司出具的《评估咨询报告》有合理性，可以作为补偿金额的依据。

2018年6月29日，最高人民法院对该案做出终审裁定，撤销河北省高院的一审判决，驳回长阁矿业增加340万元损失赔偿要求，判决北京铁路局补偿长阁矿业探矿权损失、资产损失、停业停产损失共2209.6035万元。

长阁矿业不服终审判决，提起再审，被最高人民法院驳回。随后，长阁矿业向最高人民检察院申请监督。2020年7月2日，最高人民检察院受理其申请，但对于是否提起抗诉尚未有结论。

实际上，在5年前——2013年，最高人民法院对另一起类似案件判决中，“137号文件”却“失灵”了。

2011年，天津地勘总院起诉内蒙古锡多铁路股份有限公司（以下简称“内蒙锡多铁路公司”）修建铁路时，压覆其位于河北丰宁县的茶棚（银）多金属矿，并构成侵权。起诉前，双方共同委托的评估机构对该矿权价值评估为7889万元。一审中，该评估报告获得法院支持，判决内蒙锡多铁路公司修建前因未取得国土部门批复构成侵权，赔偿天津地勘总院7380万元。

随后，内蒙锡多铁路公司向最高人民法院上诉称，该判决不符合“137号文件”要求，应给予撤销。最终，最高人民法院认为，探矿权作为用益物权，具有财产价值，侵害探矿权的财产损失应按照损失发生时市场价格或其他方式计算，而非仅赔偿勘察投资、搬迁的直接损失。据此，最高人民法院判决：驳回上诉，维持原判。

最高人民法院还将该案例载入其出版的《民事审判指导与参考》一书中，并详细阐述判决缘由。

对于两种不同的处理主张，最高人民法院认为，对侵害探矿权的损害赔偿，应是对探矿权作为一种独立的用益物权财产价值的赔偿，而不是仅指对探矿实际投入直接损失赔偿；对探矿权的财产价值，必要时人民法院可以委托有资质的专业评估机构确定。

界面新闻梳理发现，在压矿纠纷案件中的司法实践中，各地法院裁定标准不一，法院是否支持“137号文件”与建设方是否构成侵权有很大关系。

2015年，丰宁保利隆盛矿业有限公司（以下简称“丰宁保利公司”）因矿产压覆起诉北京铁路局、张唐铁路项目部，经第三方评估，要求补偿包括采矿区价值损失2.2亿元。

被告张唐铁路项目部辩称，丰宁保利公司申请的补偿项目及金额不符合“137号文件”要求，张唐项目部仅应补偿文件划定的补偿项目。

2019年7月31日，北京市高级人民法院法院认为“137号文件”虽非法规和规章，但对于相关矿产压覆工作具有行政指导作用，因此法院参考该文件精神，裁定被告补偿采矿区价值损失902万元。

2017年，巫溪县合发煤业有限公司（以下简称“合发煤业公司”）因矿产压覆起诉巫溪县远大水里电力产业有责任公司（以下简称“远大水电公司”）。

一审判决中，合发煤业公司主张按照第三方评估机构的评估鉴定赔偿其损失1106万元。远大水电公司则认为，该评估损失范围超过“137号文件”规定的补偿范围，请求法院予以驳回。一审、二审法院均认为“137号文件”不适用本案，最终支持合发煤业公司的主张。

最高人民法院再审审理该案时认为，“137号文件”系针对建设项目压覆矿产资源时，各方协商补偿范围的原则性规定，与远大水电公司侵权损害赔偿项目并不适用，因此不予支持，原审法院判决无误，驳回远大水电公司再审申请。

专家: 不应简单引用“137号文件”

北京大成律师事务所高级合伙人钱学凯认为，出现“同类案不同判”的现象，也反映不同法院裁定时态度不一，凡是不想支持的，就以137号文作为依据；凡是支持的，就持最高法此前的观点，因为行政规章不是法院必须遵循的依据，只是参考。

“137号文件”对压矿补偿范围的划定。北京大成律师事务所高级合伙人钱学凯认为，虽然该文件使用的是“补偿范围”的概念，但通过规范“补偿范围”达到规范“补偿标准”的立法效果，实际上也成为各地处理补偿问题的规范依据。

但如果国土资源行政机关批复了压矿，而又必须按照137号文进行补偿，压矿批复就属于“对非国有财产的征收、征用”，此事项属于应当通过法律规定的范畴，而不是部门行政规章所能及。根据《立法法》第八条，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。“显然137号文减损了矿业权人的权利，与《立法法》是相违背的”。

钱学凯表示，有不少法院由于受到原国土资源部137号文的影响，甚至直接参考适用这一规定进行判决。在法律规则不明确的情况下，法院也需要平衡各种价值，作出公平合理的裁决，但如果不能合理保护矿业权的正当财产性权利，让矿业权人为国家的建设工程牺牲利益，也是不可取的。

以长阁矿业与北京铁路局的这起物权保护纠纷案为例，钱学凯表示《矿产评估咨询报告》是在矿产出现瑕疵或其他原因，不具备评估条件时，基于假设条件进行的评估，不具备法律效力，但很多法院将其与《矿产评估报告》相提并论，本身就是有问题的。

2020年，最高人民法院发布2019年民商事案例裁判要旨汇总，将该案作为典型案例通报。

对此，钱学凯表示该案最终裁定结果将在全国范围内引发示范效应，最高法应该坚持此前的司法认知，基于公共利益的原则，正确运用司法裁量权，而不是简单地引用“137号文件”。

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